Gewogen Advies

Informatievoorziening bij calamiteiten

Het rapport is klaar en aangeboden aan de waterbeheerders. Nu gaat het er om deze werkwijze bij zowel Rijkswaterstaat als de waterschappen op te pakken. Een actueel (operationeel) waterbeeld vormt de basis. Niet alleen voor crisisbeheersing maar ook in het concept van meerlaagsveiligheid. Op ieder gewenst moment weten in termen van risico, kans , mogelijke consequenties en maatregelen (in de tijd). Zo’n actueel en deelbaar waterbeeld opleveren betekent een andere werkwijze van hoog tot laag en tussen de partners. Overige waterbeheerders, veiligheidsregio’s en de stakeholders. Aan de slag dus. Goed in de gaten houden dat het gaat om sturing (commitment van de top), mensen (cultuur), processen, techniek en een stappenplan (tijd/activiteitenplan). Tijdens dat proces moeten we elkaar bij de hand houden, leren van elkaar, best practices uitwisselen, etc. Dat kan heel goed op een daartoe in te richten platform met enige vorm van programmamanagement. Is dat allemaal vrijblijvend? Nee, natuurlijk niet, want de informatievoorziening met name bij crises en calamiteiten moet beter.

Netcentrisch werken bij waterschappen

De verbetering van de informatievoorziening bij crisisbeheersing is een thema dat in alle evaluaties van grote oefeningen en daadwerkelijke incidenten of calamiteiten voorkomt. Dit is ook opgepakt door de wereld van de waterbeheerders: Rijkswaterstaat en de waterschappen . Zo ben ik sinds april van dit jaar bezig om in opdracht van de Unie van Waterschappen en onder auspiciën van de STOWA hierover een visie op te stellen. De hiervoor nodige ondersteunende werkwijze is netcentrisch werken. Hiermee sluit de waterwereld aan op de veiligheidsregio’s.
We naderen nu de eindfase het rapport is klaar en nu worden de gedachten geordend over de implementatie. De hierbij optredende begeleidingsgroep heeft hiervoor een aantal uitgangspunten geformuleerd. Deze zijn gegroepeerd naar de belangrijkste condities t.w. een effectieve sturing, mensen, die het moeten doen, processen, die voor de eenduidigheid van de geconsolideerde informatie moeten zorgen en ondersteunende techniek. Uiteraard is de uitrol ook van belang. De uitgangspunten komen op het volgende neer:

Sturing
• De noodzaak tot verbetering van de informatievoorziening bij crisisbeheersing van waterschappen, inbegrepen een daarbij te hanteren netcentrische werkwijze wordt gedragen door de bestuurlijke en ambtelijke top van de waterschappen.
• De afzonderlijke waterschappen verbinden zich aan het door de UvW, RWS en het Veiligheidsberaad vastgestelde modelconvenant
• Er is bereidheid om hiervoor tijd en middelen ter beschikking te stellen, w.o. de aanstelling van informatiemanagers water.
• Het inrichten van een platform netcentrisch werken, waarin we ervaringen uitwisselen, meningen delen en werken aan aanpak en implementatie. Ook mensen van crisisplein (ondersteuningsorganisatie bij netcentrisch werken in de veiligheidsregio’s) en RWS hierbij betrekken.
• Het betrekken van ervaringen uit enkele pilots (bijvoorbeeld: Rijnland)

Mensen en processen
• Het waterbeeld ‘ontstaat’ en start veelal met een eerste ‘vertaling’ van het bestaande sitrap (tekst, parameters en grafische beelden) en zal evolueren door vraag en aanbod af te stemmen en door externe ontwikkelingen, het is vervolgens aan het waterschap om dit aanbod telkens aan te bieden.
• De feitelijkheden van het waterbeeld (veiligheid, kwantiteit, kwaliteit) moeten continu gedeeld kunnen worden met anderen.
• De gebruikers van het waterbeeld zijn vooral het waterschap zelf en buiten het waterschap, de aangrenzende waterbeheerders, de veiligheidsregio’s (VR’s) met LCMS en de stakeholders in de VR’s (o.a. waterleidingbedrijven en individuele gemeenten), als ook de landelijke commissies LCO, LCW en LCM, die op hun beurt het landelijk waterbeeld delen met de waterbeheerders
• Toegang tot het waterbeeld berust (vooralsnog) op autorisatie.
• Het waterbeeld zelf is geen systeem; de data worden ontsloten aan de bron en er worden geen nieuwe databases aangelegd, Het waterbeeld helpt bij ontsluiten van de benodigde data, ook het expertadvies en eventuele besluiten worden toegevoegd. Er wordt gezorgd voor een te delen geconsolideerde informatie (informatiemanagement).
• Op basis van het waterbeeld ontstaat interactie met de ‘klanten’ over de interpretatie (deze interactie is niet primair een onderdeel van het waterbeeld, maar kan wel leiden tot nieuwe informatie in dit beeld). Hierbij ligt een belangrijke rol bij informatiemanagers water en liaisons.
• Het waterbeeld levert op ieder gewenst moment relevante en eenduidige informatie over de actuele situatie in termen van de daarvoor geldende parameters, risico, kans, (mogelijke) gevolgen, getroffen of nog te treffen of te overwegen maatregelen
• De overgang van het waterbeeld onder normale omstandigheden moet naadloos aansluiten op het waterbeeld bij een calamiteit of crisis. Doorgaans zal het waterbeeld bij een calamiteit of crisis ‘groeien’.
• We stemmen procedures en in te zetten middelen (systemen) af met onze medewaterbeheerders w.o. Rijkswaterstaat
• Een gedeeld actueel (operationeel) waterbeeld moet ook kunnen bijdragen aan een beter contact met de burgers op basis van een effectieve risico- en crisiscommunicatie (waterbeeld als ‘bron’ voor communicatiemanagers en woordvoerders)
• Liaisons blijven nodig voor informatieoverdracht, de duiding van de informatie en advisering, waarbij hun toegang op het actueel waterbeeld moet zijn verzekerd.
• Informatiemanagement is essentieel bij netcentrisch werken, dus moeten er informatiemanagers water worden aangesteld (naar verwachting in naar verwachting in combinatie met bestaande functies), waarbij voorzien moet worden in opleiding en training

Techniek
• We starten vanuit de huidige situatie (calamiteitenprocedures, w.o. sitraps en de daarbij te gebruiken ondersteunende informatiesystemen). De werkwijze is generiek, maar de invulling en de te gebruiken systemen kunnen per waterschap verschillen.
• Systemen volgen op de werkwijze en we zullen hierbij gaandeweg leren en ‘best practices’ uitwisselen. We zijn niet op zoek naar een nieuw integraal totaal ICT-systeem, maar maken maximaal gebruik van (modules van) bestaande systemen.

Stappenplan
• Bij de implementatie volgen we een stappenplan, gebaseerd op de karakteristieken van het eigen waterschap, in duidelijke en niet te grote stappen
• Het is aan te bevelen een ontwerp voor het waterbeeld in een brainstorm sessie dan wel in een pilot-project te ontwikkelen.
• Vervolgens kunnen de uitkomsten worden getoetst aan de andere actoren (overige waterbeheerders, VR’s en landelijke commissies)
• Ook kunnen cases worden geformuleerd en uitgewerkt om het waterbeeld in de praktijk te toetsen.
• We maken – na gemeenschappelijke toetsing – maximaal gebruik van bij elkaar ontwikkelde ‘best practices’
• De invoering van netcentrisch werken vereist ook een extra inspanning op het gebied van opleiden, trainen en oefenen. Het gaat om individuele taken, teamvorming en oefenen (intern en met de veiligheidsregio’s). Dit zal in de opleidingsplannen en de oefenschema’s moeten worden opgenomen.
• We ronden dit traject af in de komende 2 jaar en proberen eind 2013 te werken met technisch ondersteund waterbeeld, waarvan de relevante delen kunnen worden gedeeld in het LCMS van de veiligheidsregio’s en dan maakt het waterbeeld dus ook deel uit van het totaalbeeld van de veiligheidsregio’s

Samenvatting

De waterschappen verschaffen op ieder gewenst moment een helder inzicht in het (te verwachten) waterbeeld

De Waterschappen kiezen voor een sterk bestuurlijk en ambtelijk commitment, een concentratie op het invoeren van de werkwijze netcentrisch werken. Deze begint bij het eigen waterschap, vervolgens wordt uitgebreid naar aangrenzende waterbeheerders (waterschappen en RWSmet daarna de regionale afstemming met de veiligheidsregio’s en tot slot de afronding in de verticale (landelijke) afstemming o.a. met de Landelijke Commissies. Er wordt niet gefocust op een integraal totaalsysteem, maar zoveel mogelijk gebruik gemaakt van ondersteunende technieken en (modules van) bestaande systemen. Op deze manier kan op ieder gewenst moment het actuele waterbeeld van de waterbeheerders worden gedeeld met een ieder die daar belang bij heeft . Het waterbeeld gaat over de kerntaken van de waterschappen, waterveiligheid m.n. waterkeringen en ruimtelijke oplossingen, de hoeveelheid water (managen van droogte en teveel water (plotselinge en bovenmatige regenval) als ook de waterkwaliteit (tegengaan of voorkomen van verontreinigen).

Impressie van de Conferentie Nafase

Op 23 november 2010 vond in Amersfoort de conferentie Nafase plaats met als aanleiding de uitgifte van het Modelplan Nafase door het bureau Impact. Ik mocht deze conferentie als dagvoorzitter begeleiden. Mijn waarnemingen van deze dag zijn de volgende:

 Er is niet iets als dé Nafase en er is ook niet één Nafasestrategie. Dat concludeerden we al als Taskforce Management Overstromingen. Vandaag werd dat weer eens bevestigd. Wel is er behoefte aan een duidelijk kader, maar vooral aan handreikingen en checklists (‘spiekbriefjes’). Zoals we vandaag hebben vastgesteld, voldoet het aangereikte instrumentarium van Modelplan, checklist en Impact The Game daar in ruime mate aan. Het gaat daarbij ook om het voorkomen van planfixatie; de feitelijke situatie moet leidend zijn, niet de al gekozen oplossing (voorbeeld: 300 veldbedden in een sportzaal zonder dat is vastgesteld of er ook daadwerkelijk behoefte aan is).

 We kijken terug op een prima dag, die heeft herbevestigd hoe belangrijk, maar ook weerbarstig, de nafase is. De goede terugkoppeling van de vliegtuig crash gaf daarvan weer eens het bewijs. Ook bleek daaruit hoe nuttig het is om nu met de kennis uit de praktijk nog eens een toets te doen op het modelplan en te komen met aanbevelingen. Deze dag heeft geleid tot een beter begrip van het ‘Hoe’ en ‘Wat’ van de Nafase, maar ook in wat nog niet klaar is en wat we nog mogen verwachten. Vooral de processen herstel, wederopbouw en terugkeer vereisen nog veel aandacht en niet alleen uit de optiek van zorgverleners.

 Het is goed om vast te stellen, dat de Nafase stevig op de nationale agenda staat, voldoende prioriteit heeft en dat er hard wordt gewerkt om medio 2011 daadwerkelijk een landelijke Nafasestrategie af te leveren. Ook hebben we geconstateerd, dat het daarbij sterk is aan te bevelen, dat deze niet alleen op nationaal niveau ontstaat maar tijdig de daarbij betrokken uitvoerders (veiligheidsregio’s en gemeenten) worden betrokken. Al zou het alleen maar zijn om te toetsen of dat wat nationaal wordt bedacht wordt begrepen en uitvoerbaar is. Regelmatig kwam uit diverse geledingen de oproep om alle stakeholders te betrekken. Dit gaf nog eens aan dat er veel meer instanties en instellingen bij de Nafase zijn of kunnen worden betrokken dan vaak wordt gedacht. Bovendien kan deze variatie per regio verschillen.

 Keer op keer werd herbevestigd, dat alleen een scherp oog en oor voor de ‘getroffenen’, voor wie we dit doen, de noodzakelijke input is voor een effectief Nafaseproces. Het gaat niet om het geslaagde plan of de succesrijke organisatie, maar om een goede uitvoering, die recht doet aan de noden van de getroffenen.

 Gelukkig was er ook het besef dat het niet allen gaat om ‘getroffenen’ dan wel ‘slachtoffers’, maar dat we niet mogen vergeten ook naar deze groep te kijken als ‘resources’. Dit komt bij elkaar in het woord Resilience (community and individual), waarvoor het Nederlandse woord ‘veerkracht’ wordt gebruikt, maar eigenlijk nog ruimer moet worden geïnterpreteerd. Het vermogen om te gaan met (onverwachte) rampen, zelf de goede dingen te doen voor jezelf en je omgeving en ook bezig te zijn met de ‘terugkeer naar het normale’. We zullen de komende jaren veel aandacht moeten besteden aan het versterken van de Resilience en het ook uitwerken in de Nafasetrajecten. De huidige trajecten voor het versterken van de zelfredzaamheid van burgers en bedrijven sluiten daar zeker op aan, maar gaan niet ver genoeg.

 Ook werd het permanente aandachtspunt van de niet-zelfredzamen aangeroerd. Natuurlijk krijgt deze groep aandacht in het modelplan, maar er zal nog veel aan condities en randvoorwaarden vooral op nationaal niveau moeten gebeuren om voor deze groep effectieve oplossingen bij rampen te bereiken.

 Het onderscheid tussen ‘Incident driven’ rampen (lokaal en regionaal) en ‘threat driven’ rampen (nationale rampen per definitie: pandemie, overstromingen, massale ICT-uitval, milieurampen, grootschalige uitbraak dierziekten, etc.) kreeg ook aandacht. Vooral bij de laatste categorie moet het nationale niveau duidelijk en concreet zijn in de daarvoor te creëren condities en randvoorwaarden om de veiligheidsregio’s in staat te stellen zelf inhoud te kunnen (blijven) geven aan een effectieve Nafase. Ook hierbij is het van belang om samen op te werken. Voorbeeld: Het aanwijzen van een opvangregio is één, maar het inrichter ervan is twee.

Veel aandacht blijft nodig voor interregionale en bovenregionale effecten bij rampen en de daarvoor nodige coördinatie. Vooral het versterken van de verticale coördinatie blijft een hoofdaandachtspunt.

In dit kader werd ook aangegeven het Veiligheidsberaad nadrukkelijk te betrekken bij de materie. Het gaat daarbij niet om de goedkeuring van initiatieven of producten namens de afzonderlijke regio’s, maar vooral om het stimuleren van de afzonderlijke regio’s in het gebruik ervan, nadat met instemming is kennis genomen van de inhoud

 Bij Impact The Game werd benadrukt, dat het er bij de nafase vooral om gaat kennis te nemen van de ‘verhalen’ van getroffenen en een samenspel op gang te brengen tussen de organisatie/plan-kant en de ‘mens’-kant. Vooral de toepassingsmogelijkheden, ook monodisciplinair, trokken de aandacht. Scherp in de rollen zijn, aan de daaraan verbonden verantwoordelijkheden en taken uitvoering geven en het doen met mandaat en effectieve instrumenten. Het spel is inpasbaar in de al bestaande plannen kan worden gebruikt als een zelftoetsingsinstrument op de eigen processen en procedures.

Flood Risk Management

Op 5 oktober vond in Glasgow de jaarlijkse Conference on Sustainable Flood Risk Management plaats. Via LinkedIn was ik met de organisator , het Holyrood  Events Team van Holyrood Magazine in contact gekomen. Als oud programmamanager van de Taskforce Management Overstromingen ben ik vervolgens gevraagd tijdens deze conferentie te spreken over ‘The consequences of ‘What-If ‘ scenarios’. Een verzoek waar ik graag aan heb voldaan.

Het is opvallend welke prioriteit  in Schotland wordt gegeven aan overstromingsrisico’s. Niet alleen voor de meer traditionele overstromingen van kust- en riviergebieden, als gevolg van dijkdoorbraken of buiten hun oevers tredende rivieren, maar ook bovenmatige wateroverlast als gevolg van langdurige, intensieve en bovenmatige regenval. Dit verschijnsel doet zich in o.a. Europa veelvuldig voor.

De integrale aandacht hiervoor in Nederland is gering en men vertrouwd kennelijk op de traditionele beheersingsmechanismen. Toch blijkt dat met name hiervoor veel aandacht nodig is om het aantal slachtoffers zo veel mogelijk te beperken. Hier speelt vooral door de korte reactietijden de zelfredzaamheid van de burgers een dominante rol en de overheid doet goed daar actief op in te zetten. Ook de alarmering  verdient veel aandacht. Alarmwaarschuwingen moeten zo concreet mogelijk zijn en ontdaan van technisch jargon aanzetten tot actie. Te verwachten lokale effecten moeten worden gecommuniceerd. Dat gegeven de onzekerheid er ook valse alarmen mogelijk zijn, hoort hier bij. Ook dat moet worden gecommuniceerd.  

Uit de cijfers blijkt, dat in het Verenigd Koninkrijk 5.2 miljoen mensen ‘at risk of flooding’ zijn, waarvan 3.8 miljoen als gevolg van overstromingen van het oppervlaktewater en 2.4 miljoen bij ‘river and coastal flooding’ (1 miljoen in beide categorieën), daarenboven nog eens 1.5 miljoen mensen in Schotland, Wales en Noord-Ierland.

Veel aandacht is er ook voor de mogelijke schades inbegrepen de schade als gevolg van niet goed functionerende rioolsystemen, waarbij het water terugslaat door de rioleringspijpen. De schatting is dat 50% van de totaalschade op deze manier wordt veroorzaakt.

Het is dan ook geen wonder dat alle overheidsspelers nauw op alle niveaus nauw bij het totaalprogramma zijn betrokken, dat moet resulteren inbetere plannen  en voorzieningen. Ook Scottish Water, dat een aantal vergelijkbare taken heeft als in Nederland Rijkswaterstaat en de waterschappen is nauw betrokken. Het programma valt onder de politieke verantwoordelijkheid van het Ministerie van Milieu. De Minister Roseanna Cunningham sprak ook op deze conferentie. De drijvende kracht achter het programma is de Scottish Environment Protection Agency (SEPA).

In vergelijk met het Nederlandse programma zijn er veel dezelfde thema’s. Toch trok de Nederlandse keuze voor de Worst Credible Flood Scenarios (WCFS) als een onbetwistbaar referentie kader van waaruit de consequenties tot op het niveau van de burger d.m.v. Risk Zoning kunnen worden zichtbaar gemaakt, de aandacht. Ook de meerlaagse veiligheid in het Nederlands Waterplan (preventie, ruimtelijke ordening en rampenbeheersing)  kan automatisch verbindingen leggen, die nu nog niet of maar beperkt integraal worden meegenomen. Het op alle niveaus met elkaar en in aanwezigheid van de belangrijkste stakeholders doordenken van de te nemen maatregelen en de te stellen prioriteiten binnen de beschikbare waarschuwingstijd is een systematiek, waarvoor het Nederlands model van Dijkring 100 de interesse wekte.

In beide landen blijven het informeren en betrekken van burgers en bedrijfsleven achter.

Wel is het opvallend, dat de prioriteit publiek is en ook in de tijd wordt geborgd. Niet een geweldige opleving en vervolgens een ander thema zoals in Nederland, maar een permanente prioriteit voor mogelijke overstromingen.

Ook het bedrijfsleven speelt actief in op dit programma, waarbij instrumentontwikkeling als een 2D graphics system, vergelijk met het Nederlandse FLIWAS (Flood Information and Warning System), diverse sensoren, maar ook Flood Protection Systems worden aangeboden voor huizen in risicogebieden (vergelijk buitendijks wonen) en tijdelijke waterkeringen als Geodesign Barriers, die al op meerder plaatsen effectief zijn ingezet bij de bescherming van (vitale) infrastructuur.  

 In de wandelgangen van deze conferentie waren veel bedrijven aanwezig om hun specifieke oplossingen te laten zien.

Alles bij elkaar zeker aanleiding om in retrospect terug te kijken op de uitkomsten van de TMO en de prioriteiten bij de verdere uitwerking van de nog niet afgeronde aspecten. Ik ben daar niet erg gerust op.

Het blijft maar overstromen…

Sinds mijn functie als programmamanager van de Taskforce Management Overstromingen (TMO) ben ik meer dan normaal attent op overstromingen in de wereld. Opvallend hoeveel dat er zijn. Ik heb er geen bewijs voor maar de frequentie lijkt omhoog te gaan. Naast de bijna voorspelbare overstromingen in landen als Bangladesh (een nauwelijks beveiligde delta) treden vooral veel overstromingen op in combinatie met plotselinge zeer heftige regenval.

Steeds weer lees je uitlatingen in de pers als ‘plotseling na een heel lange tijd’, ‘de ernstigste sinds 100 jaar’, etc. Nu is het niet mijn vak om vast te stellen of dit incidenten zijn of dat er sprake is van een trend, maar het is wel opvallend dat in de afgelopen twee jaar overstromingen zijn geweest in Engeland, België, Frankrijk, Spanje, Polen, Hongarije, Duitsland, Tsjechië, Slowakije, etc. Bijna allemaal van het eerder aangegeven type: bovenmatige en langdurige regenval gevolgd door aardverschuivingen en overstromingen, als gevolg van het wegspoelen van terreingedeelten, bressen in dijken of riviertjes die buiten hun oevers treden. Steeds sta je weer verbaasd over de vernietigende kracht van het water.

Het zijn doorgaans geen polderlandschappen, waarin deze overstromingen zich voordoen. Evenmin is er sprake van dijkringen, zoals in het Nederlandse landschap. De begrenzing van het water volgt de grenzen van de bodemverheffing. Uiteraard is de vraag in hoeverre hier sprake is van voorspelbaarheid. Als er dijken zijn, wat is dan de beschermingsgraad 1:1200 jaar zoals in Nederland (ongeveer als ondergrens) of veel lager. Hoe worden de waterkeringen in de gaten gehouden, welk onderhoud wordt er uitgevoerd? Allemaal vragen, die zeker van belang zijn om de kans op een overstroming te verminderen, maar hoe nu te reageren op dit soort (dreigende) overstromingen.

Uiteraard past ook in deze situaties een analyse van een groot aantal ‘What if” situaties. Als we aannemen dat een dijk mogelijk bezwijkt, waar is dan de kans het grootst? Wat is het te verwachten effect? Welke terreinen stromen over? Hoe ver komt het water? Hoe diep wordt het? In hoeveel tijd wordt de uiterste grens bereikt. Deze effecten moeten zichtbaar worden gemaakt in het TMO-project aangeduid als ‘Zonering’ (Wat wordt nat en wat blijft droog). Op basis van deze uitkomsten is het mogelijk een gevolg analyse te maken. Hoeveel mensen wonen er en onder welke condities? Hoeveel hiervan hebben direct hulp nodig (niet-zelfredzamen in een thuissituatie of in ziekenhuizen en verpleeginrichtingen? Hoe zit het net de bedrijfsgehouden dieren? Wat gebeurt er als de stroom uitvalt? Etc. De antwoorden op deze vragen maken het ook duidelijk wat de omvang en de inspanning is, die nodig is voor een evacuatie van die gebieden, waarin gegeven het te verwachten watereffect niet kan worden verbleven. Hierbij is de relatie tussen waarschuwingstijd en de reactietijd en de beschikbaarheid van de hiervoor nodige middelen bepalend voor de mate van uitvoering.

Mijn inschatting is dat naast de noodzakelijke inspanning op preventie en het analyseren van de mogelijke effecten en voorbereiden van plannen en beschikbaar maken van middelen, vooral rekening moet worden gehouden met repressie. Naast voorbereidingen die binnen enkele uren moeten worden getroffen en waarbij de bewoners en vrijwilligers een hoofdrol hebben, moet vooral rekening worden gehouden met een vorm van verticale evacuatie. Dus in huizen en opstallen boven het wateroppervlak verblijven en je gedurende enige tijd zelf kunnen redden. Dan worden de lessen van Urban Survival weer echt relevant. Het geruststellende is, dat de effecten van dit type overstromingen minder lang aanhouden dan bijvoorbeeld in het Nederlandse polderland.

Bijzondere aandacht blijft nodig voor extreme omstandigheden, zoals de combinaties van zeer krachtige storm, springvloed en duisternis. Als al die zaken samenkomen, kan iets gebeuren als eind februari bij de Xynthia-storm in Frankijk (Vendee, Charente-Maritime), waarbij door het optredende extreme weersgeweld gevolgd door overstromingen zo’n 50 dodelijke slachtoffers waren te betreuren. Ook hier weer is het belang aangetoond van het vooraf rekening houden met Worst Credible Flood Scenario’s ( Ergst denkbare overstromingsscenario’s). Uiteraard gelden deze ook voor andere gebieden. Als hier van niet wordt uitgegaan, dan dreigt een uitsluitend reactief optreden en zijn effectverminderende maatregelen nauwelijks mogelijk. Als gevolg van dit soort scenario’s zijn ook zaken nodig als een tijdige dijkbewaking met voorziene en voorbereide reacties als een dijk dreigt te bezwijken.

Als ik nu naar de beelden in al die landen kijk van overstromingen maken ze op mij de indruk van reageren op het niet verwachte en het vervolgens zo effectief op gang brengen van de hulpverlening. Dus meer een standaard ‘incident driven’-reactie dan vooraf een doordachte ‘threat driven’-reactie. Dit geldt ook in situaties waarbij niet kan worden geëvacueerd, maar vervolgens wel de juiste dingen moeten worden gedaan, die veel menselijk leed en sociale ontwrichting kunnen beperken of voorkomen.

Urban Survival

Op zaterdag 10 april 2010 organiseerde het projectteam zelfredzaamheid van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in samenwerking met Christo Motz (www.fylgjur.nl) een cursusdag Urban Survival. Op het terrein in Crailo bij Bussum, waar vroeger de BB (Bescherming Bevolking), het Korps Mobiele Colonnes (KMC) en nu nog de Brandweer oefenfaciliteiten hebben, vond de cursus plaats. Een leuke mix van theorie en praktijk.

De veronderstelling was dat om welke oorzaak dan ook de stroom is zo’n 14 dagen uitvalt, wat doen we dan wel en wat doen we niet? Plotseling komt het besef van de grenzeloze afhankelijkheid van energie met name in onze westerse wereld. Ook spelen de condities waaronder een belangrijke rol. Welk jaargetijde is het? Welke omstandigheden hebben deze stroomuitval veroorzaakt? Het is toch echt anders in het geval van een overstroming of dat een Apache tegen een hoogspanningsmast aanvliegt. Plotseling staan we weer stil bij basis behoeften in ons leven. Veiligheid, water, voeding, sanitaire voorzieningen, gezond in leven blijven, warmte, etc.

We hebben ons verdiept in de consequenties van vervuild water, hoe om te gaan in situaties waar geen sanitaire voorzieningen zijn. Het besef dat maar zo’n 20% van de wereld sanitaire voorzieningen in combinatie met waterspoeling en afvoer in een riool. In een wereld van ‘logistics of plenty’ is het lastig om weer de basis te ontdekken.

Ja dan is het leuk om weer eens na te denken hoe je in je eigen huis kan overleven. Hoe ga je om met de ontdooiende vriezer (wat moet het eerst op en waar kan je later nog wat mee?), hoe zorg je voor een minimum temperatuur, waarin je nog kan overleven? Vuurmaken en er mee omgaan zonder te stikken? Hoe maak je van vervuild water weer drinkbaar water? Welke zaken in en rond huis kunnen je comfort verhogen.

Eyeopeners waren de LifeStraws (www.vestergaard-frandsen.com/lifestraw). Een kunststof buisje van 3 cm breed en 20 cm lang met een ingebouwd filtersysteem , waarmee je rechtstreeks water opzuigt uit ene vervuilde bron en dat direct wordt gezuiverd. Hiermee kan je een jaar lang vooruit met drinkwater (700 liter). Familieversies tot 18.000 liter water per jaar. Het kost maar een paar euro. Helaas vaak nog veel te duur voor de gebieden waar het eigenlijk permanent nodig is. Een andere eyeopener is het peepoo-project. (www.peepoople.com), een plastic zak, waarin een uitvouwbare wc-bril, die de fecaliën opvangt en vervolgens wordt dichtgeknoopt en inbegrepen de zak gebruikt kan worden als bemesting. Ook een paar euro.   

Als dat alles eens koppelt aan het Shelterbox-project van Rotary (www.shelterbox.org) , waarmee uit voorbereide opslagfaciliteiten in de wereld rechtstreeks pakketten (shleterboxes) kunnen worden ingevlogen, waarin een tentonderkomen zit, enig comfort en minimale voorzieningen voor warmte en komen. Door deze combinaties kan de noodopvang toch heel wat gestructureerder worden aangepakt, als nu veelal blijkt bij bijvoorbeeld recente aardbevingen.

Het moet toch mogelijk zijn om een internationale hulporganisatie te formeren, die grensoverschrijdend kan werken en in directe steun van de nog steeds autonome regering verstandig kan werken. Zo’n ‘safe and rescue’-organisatie behoeft niet echt groot te zijn en het imago hebben van het Rode Kruis, maar wel buitengewoon flexibel. Wellicht VN, hoewel het doorpakvermogen van die organisatie uiterst twijfelachtig is. Het moet een soort derde persoon organisatie zijn, die niet al bedreigend wordt ervaren, maar als een verlengstuk van het eigen bestuurlijk vermogen (Hoe gering dan ook).Ze moet het gevoel geven dat de lokale autoriteiten er nog toe doen, maar tegelijkertijd met bevoegdheden de coördinatie op zich kan nemen van alle binnenkomende hulpgoederen en -organisaties. Naast de landelijke coördinatie gaat het vooral om een coördinator per postcodegebied of iets dergelijks met niet meer bevoegdheden, dan wat nodig is voor directe hulp, basis geneeskundige zorg, sanitaire voorzieningen, voedsel en water, etc. met een eigen (satelliet) communicatievoorziening.

Vergelijk Haïti en Chile, voor de eerste een directe noodzaak en voor de tweede een aangename steun.

Het was goed om over al dit soort zaken weer eens praktisch na te denken en vast te stellen dat de grenzen van zelfredzaamheid veel verder liggen dan men denkt, maar we moeten er wel attent op worden gemaakt. Zo bleek ons die dag dat bijvoorbeeld in Zweden buitengewoon gestructureerd wordt aangepakt. De BB niet opgeheven maar gemoderniseerd en toegespitst om de dreigingen van alle dag.

Netcentrisch werken

Op 10 november 2009 bezocht ik het jaarlijks door BZK georganiseerde veiligheidscongres (‘Werk in uitvoering’). Van de plenaire lezingen beviel mij die van Kenn Livingstone, de eerste rechtstreeks gekozen (oud) burgemeester van Londen, het beste. Interessant om te horen, dat de Engelsen veel nadrukkelijker een scheiding aanbrengen tussen beleid en (operationele) uitvoering. Het is mijn indruk dat in Nederland de bevelhebbersrol van de burgemeester de operationele uitvoering nog al eens in de weg zit. De burgemeester is in Nederland namelijk en bevelhebber en de bestuurlijk eindverantwoordelijke. Dat vereist beslissingen nemen op basis van de door de operationele commandanten aangedragen alternatieven en je zo min mogelijk bemoeien met de uitvoering van het operationele proces.

Cruciaal voor een snelle en adequate besluitvorming is een goede informatievoorziening. Vandaar dat ik de workshop Netcentrisch werken heb opgezocht. Het was echter wel teleurstellend om nu voor ongeveer het 4e jaar dezelfde informatie te krijgen. Kennelijk wordt er maar uiterst traag voortgang geboekt. Nu is de essentie van netcentrisch werken het informatie gestuurd werken bij grootschalig optreden. De informatie wordt onderling gedeeld, zodat iedereen hetzelfde beeld van een crisis heeft (ook wel situational awareness genoemd).

Op basis van die kennis kunnen mensen zelfstandig de hun toegewezen taken uitvoeren. Zij zijn daardoor niet meer afhankelijk van de hiërarchische lijn in hun organisatie, wat de snelheid van handelen ten goede komt. Uiteraard moet aan een aantal eisen worden voldaan. Het is niet zo maar een systeem wat je koopt. Het gaat primair om een werkwijze. Vooraf gaat het om informatieanalyse, wat hebben we eigenlijk op welk moment nodig? De werkwijze moet je je eigen maken en de ondersteunende systemen kunnen bedienen. Nu zie je nog vaak dat men netcentrisch werken ziet als een soort moderne fax (tekst en plaatjes), die snel zijn informatie met ieder kan delen en vergeet dat de netcentrische werkwijze haar invloed heeft op alle spelers.

Informatiemanagement is essentieel. Welke gegevens of gegevensverzamelingen moeten worden samengebracht om de besluitvorming op de meest effectieve manier samen te brengen met de grootste kans op het beste resultaat. De kunst van beoordelen, selecteren, samenbrengen en aanbieden van informatie in een voor allen toegankelijk medium vereist basiskwaliteiten en opleiding. Gedeelde, accurate, tijdige, relevante en beschikbare informatie, daar gaat het om. Het argument van dit systeem is te ingewikkeld want onze operators konden het niet bedienen moet een zelfverwijt zijn.

Met de grote verscheidenheid aan systemen in de veiligheidswereld moet wel aan de eis worden voldaan dat de gegevens moeten kunnen worden uitgewisseld en dat de systemen bij voorkeur voldoen aan een aantal nader aan te geven open standaarden. Zo ver zijn we zeker nog niet. Een analyse van de huidige systemen wijst uit dat er nu enkele systemen zijn die reeds voldoen, een aantal kunnen daaraan voldoen met een geringe ‘facelift’, een aantal alleen na ingrijpende ‘hartchirurgie’ en een aantal zullen nooit voldoen en moeten worden afgevoerd en vervangen.

Het is dus beslist niet nodig dat allen over de zelfde systemen beschikken, maar wel dat deze compatibel zijn. De sleutel zit dus niet in met nog meer inspanning inzetten op een gemeenschappelijke vraagarticulatie, maar wel op het zo snel mogelijk introduceren van open standaarden en daar de systemen op kopen of aanpassen. Steeds weer zal blijken dat andere dataverzamelingen moeten worden aangeschakeld en ook dat moet dan kunnen.

Wellicht moet deze vraag bij het bedrijfsleven worden neergelegd. Hun belang is immers om nu en in de toekomst de eigen systemen te kunnen verkopen. Als de voorwaarde daarvoor een open standaard is, betrek ze er dan bij. De ontwikkelingen gaan gewoon te snel om dit ambtelijk te kunnen oplossen.

FloodEx

Op 24 september 2009 heb ik tijdens het afsluitende VIP-programma bij de oefening FLOODEX,  namens de voorzitter van de Taskforce Management Overstromingen (TMO), de Lessons Learned van de TMO mogen presenteren. Deze zijn kort samengevat weergegeven in de onderstaande slides. De oefening FLOODEX was een vervolg op de oefening Waterproef (november 2009) met als specifiek onderwerp de internationale hulpverlening bij grootschalige overstromingen.

Voorbereiding op een grieppandemie

Het omgaan met dilemma’s in de bedrijfsvoering als gevolg van een grieppandemie was op 24 augustus aanleiding voor een training van de Directie van ProRail. In de afgelopen maanden heeft ProRail zich al zorgvuldig voorbereid op de mogelijke gevolgen van een grieppandemie. In diverse draaiboeken zijn maatregelen uitgewerkt om bij een oplopend aantal zieken zo goed mogelijk te kunnen blijven functioneren. De rode draad is: ‘Ook bij een grieppandemie gaat ProRail professioneel door met het spoor’.

Diverse dilemma’s, die zich kunnen voordoen bij een grieppandemie (onvoorspelbare uitval van functionarissen en mogelijke reacties van medewerkers) zijn onder begeleiding van A3R2 besproken. De dilemma’s zijn op uiteenlopende momenten geplaatst binnen de normale taakuitvoering van ProRail. Ook werd aandacht besteed aan de daarbij te kiezen communicatiestrategie en in te zetten communicatiemiddelen.

De directie beschouwt de grieppandemie als een serieus probleem dat ook professioneel moet worden opgepakt. De discussie heeft zeker geleid tot een toegenomen inzicht in het consequentieniveau van een grieppandemie. Diverse vervolgacties om de voorbereiding verder te vervolmaken zijn in gang gezet. Een van deze acties is om voor iedereen duidelijk te maken wat het verschil is tussen een griepremmer en een griepvaccin. Immers de inzet hiervan kan tot verschillende reacties leiden bij de medewerkers. Op het moment van inzet mag daarover geen verwarring zijn.

Interessant is, nu het lijkt dat het niet zo’n vaart loopt met de pandemie, dat toch de goede dingen worden gedaan zonder de reactie te overdrijven. Indien de uitval gelijk is aan een normale wintergriep reageer dan ook als zodanig. Een ander belangrijk punt is, dat door de dienst verlenende en facilitaire functie van ProRail er buitengewoon nauwkeurig moet worden afgestemd met zowel de klanten als de eigen serviceverleners en contractpartijen.

Binnen ProRail zelf is een uitgebreid pakket van preventieve maatregelen van kracht. Grappig was om te constateren dat ook binnen ProRail niets menselijks ons vreemd is. De bijna bij iedere kraan in het gebouw aanwezige flesjes desinfectans verdwenen als sneeuw voor de zon. Een hele oude maar zeer efficiënte oplossing werd toegepast door eenvoudig weg de doppen van de flesjes te halen…..

Het was goed om te constateren dat de opgebouwde expertise bij het symposium ‘Zorg bij een grieppandemie en overstromingen’ van 10 oktober 2008 in Utrecht veel praktische toepasbare handreikingen heeft opgeleverd. Nogmaals dank aan de pandemieteams van de ministeries van BZK en VWS.

Warehouse Management

Zo in en rondom de vakantie ontstaat er vaak tijd om wat te reflecteren. Zo heb ik vaak teruggedacht aan mijn afgelopen TMO-tijd. Wat hebben we nu eigenlijk bereikt en wat moet er nu nog. Inmiddels zijn er door bestuurders en deskundigen veel wijze woorden gesproken. Maar het belangrijkste is wat we van het type overstromingsramp hebben geleerd: bestuurlijke grenzen zijn erg betrekkelijk en als we iets willen, dat wel met z’n allen.

De wet veiligheidsregio’s is door de kamer en ook de noodzakelijke nationale regie wordt wat versterkt. Ook gaan we beschikken over een landelijke operationele staf (LOS). Allemaal condities om het beter te kunnen.

Toch blijft het gaan om het bijeenbrengen van mensen en middelen op het juiste moment en in de juiste aantallen. Dit is nodig om slagvaardig te kunnen optreden en zo de veiligheid van heel veel mensen te kunnen verzekeren. Al die mensen en middelen hebben verschillende eigenaren en dus is daar een intensieve coördinatie voor nodig. Dit moet wel onder druk en in een heel korte tijd. Dus is het nodig er voorafgaand niet allen over te denken, maar vooral ook de nodige voorbereidingen te treffen.

Dat alles brengt mij weer terug op een al eerder door mij aangegeven concept van warehouse management. Bij de besluitvorming gaat het over de te treffen maatregelen en de beschikbaarheid en de inzetbaarheid van de middelen. Maatregelen zijn nodig om de dreiging van bijvoorbeeld terroristische aanslagen te kunnen onderkennen of deze te verminderen. Maar ook maatregelen om de kans op rampen te verminderen of het effect daarvan te verkleinen.

De middelen zijn zeer verschillend en behoren vaak tot verschillende instanties (politie, brandweer, geneeskundige hulpdiensten, gemeentelijke diensten, defensie, media, etc.). Toch streven we naar de meest effectieve mix, die binnen de kortste tijd klaar staat. Hierbij is het van belang om deze middelen te sorteren naar beheersverantwoordelijkheid en naar de verantwoordelijkheid voor operationele inzet (inzetbeslissing). Voor een eindverantwoordelijke bij de bestrijding van de gevolgen van een terroristische actie of een ramp of crisis is de beschikkingsmacht over deze middelen essentieel.

Een model, waarmee oplossingen kunnen worden gecreëerd om de hierboven geschetste problematiek op te lossen is het zgn. warehouse-concept. In een virtueel warehouse (pakhuis) zijn alle middelen samengebracht, die in welke combinatie dan ook kunnen worden ingezet. De middelen zijn goed geordend, de opslag is inzichtelijk, de labels geven aan wat er daadwerkelijk aanwezig is en de voorraadadministratie klopt.

Waar het op aan komt is bekwaam warehouse-management. Immers van alles moet voldoende zijn en bovendien moeten alle middelen voldoen aan de door de warehouse-manager te stellen eisen van beschikbaarheid en inzetbaarheid. Deze eisen zijn overeengekomen met de ‘leveranciers’. De warehouse-manager moet op het naleven van deze eisen toezien.

De warehouse-manager behoort daarom ook goed op de hoogte te zijn van in andere warehouses aanwezige middelen, waarover hij het beheer niet voert, maar die, onder bepaalde voorwaarden, wel ter beschikking kunnen komen om in combinatie met de eigen middelen in te zetten (bijvoorbeeld: internationale hulpverlening). Dit houdt wel in dat de combinatiemogelijkheden vooraf moeten zijn beproefd.

De warehouse-manager bemoeit zich absoluut niet met de productie, de totstandkoming, de beschikbaarstelling of de gereedstelling van de middelen. Voor hem telt dat het er allemaal is en dat het aan de overeengekomen eisen voldoet. Uiteraard moet ook de beschikkingsmacht worden geregeld op het moment, dat de vereiste middelen in de juiste conditie worden samengebracht om te worden ingezet. Voortdurend moet duidelijk zijn wie onder welke condities de (operationele) beschikkingsmacht over de middelen heeft of krijgt.

Over welk warehouse hebben we het nu? Gaat het om een nationaal warehouse, waarin alle middelen zijn opgenomen of gaat het om een regionaal warehouse, waarin nast de eigen middelen tijdelijk die van een nationaal warehouse zijn ondergebracht? Natuurlijk zijn hiervoor afspraken en regelingen nodig. Deze zijn gebaseerd op de geografische gebondenheid van een incident, de eventueel grensoverschrijdende effecten, het in geding zijn van nationale belangen, etc. Dit alles leidt tot keuzen en tot samenwerkingspatronen. Voor bijna alle situaties is wel bedacht hoe de lijnen lopen als…., maar als het nu net iets anders is? Hoe dan verder? Wie kan of moet nu worden aangesproken? Hoe regelen we het dan zonder onnodig tijdverlies.

Om makkelijker met warehousemanagement om te leren gaan is het goed dat alle toeleveranciers eerst hun eigen virtuele warehouse inrichten. Daarin worden de middelen van de eigen diensten en instellingen in de vorm van eindproducten opgenomen. Bovendien worden de condities voor beschikbaarheid en inzetbaarheid van de producten vastgesteld. Hoeveel politie kan binnen welke tijd en in welke organisatievorm beschikbaar zijn? In welke reactietijd zijn Informatieanalyses beschikbaar en in welke vorm?  Hoeveel dijkbewakingcapaciteit?,  Afzettingsmateriaal? Voorlichtingscapaciteit? Etc. Daarenboven zijn er ook producten, die niet tot het eigen verantwoordingsgebied behoren, maar daar onder bepaalde condities wel aan kunnen worden toegevoegd.  

Het eigen virtuele warehouse, waarin een heel goed overzicht bestaat over de kwaliteit van de middelen, kan indien nodig en voor dat deel dat nodig wordt geacht, worden opgenomen in het naasthogere of belendende virtuele warehouse. Ook hierdoor zal de coördinatie bij inzet sterk kunnen worden vereenvoudigd.

Met het consequent kiezen van warehouse management hoeft het huis van Thorbecke, zeker op de korte termijn, beslist niet te worden aangetast. De warehouse-benadering respecteert de autonomie van de betrokken overheden/instanties, maar bouwt verder op die situaties, waarbij een spanning ontstaat tussen de bestuurlijke verantwoordelijkheden en de noodzaak van een meer centrale regie over procedures en middelentoewijzing.

Zo zal de autoriteit c.q. het werkveld van wie de middelen zijn deze ook gereedstellen. Dit geldt ook voor procedures en daarbij behorende informatiesystemen. Toch kan het voorkomen, dat bij een meer centrale regie bevoegdheden op een hoger niveau komen te liggen. Op deelaspecten verschuiven dan de rollen. Uiteraard moet dan volstrekte duidelijkheid zijn over de mate van autonomie van de spelers.

De erkenning van de eigen onmacht op deelaspecten of het bewustzijn dat niet goed genoeg kan worden gereageerd zullen autoriteiten er toe moeten brengen, dat ze ‘con amore’ moeten instemmen met deze tijdelijke aanpassing, omdat het nodig is in het belang van de veiligheid van de burger. Wel moet voorkomen worden, dat men zich – zelfs niet speculatief – alsnog op het terrein begeeft van elkaars of hogere verantwoordelijkheden.

We leren hieruit, dat het heel goed is om te weten wat er in de diverse warehouses ligt. De combinaties zijn onvoorspelbaar, maar moeten wel in doorgaans korte tijd bij elkaar kunnen worden gebracht. Voorbeelden: Een inzet op Schiphol bij een vliegtuigkaping met verantwoordelijkheden van het ministerie van Justitie, Verkeer en Waterstaat, BZK, Defensie, etc. Een uitbraak van infectieziekten (bijvoorbeeld: vogelgriep) waarbij LNV, VWS, BZK en wellicht defensie zijn betrokken.

Enerzijds moet het virtuele warehouse management het mogelijk maken snel en effectief over de grenzen van afzonderlijke warehouse managers de combinaties te kunnen maken en anderzijds ook te zorgen voor een effectieve inzetbeslissing. Zo kunnen de rollen van de minister van BZK en Defensie verschuiven van ‘inzetter’  naar ‘gereedsteller’.  Dit kan evenwel geen situatie van zelfontdekking zijn, maar moet een consequentie zijn van een over deze processen (tijdelijk) geplaatste centrale regie.

Het  warehouse management op nationaal niveau moet ergens worden belegd, evenals de inzetbeslissing. Hiertoe kunnen ook opschalingbeslissingen worden gerekend. In het geval van een terroristische aanslag of een grote ramp kan het zelfs de voorkeur verdienen om iets bovenmatig op te schalen, omdat afschalen zoveel eenvoudiger is dan net te laat en gradueel opschalen, waardoor bestuurders zich altijd in een nadelige positie plaatsen, omdat dan het risico bestaat, dat achter de feiten wordt aangehold.  

‘Warehouse thinking’ geldt zowel voor middelen als procedures (en daarmee verbonden informatiesystemen). Het is dus mogelijk dat de middelen nog steeds onder de traditionele beschikkingsmacht vallen, terwijl er al een aantal procedures zijn overgegaan naar het orgaan, dat verantwoordelijk is voor de afstemming van procedures. Uiteraard kan dit weer leiden tot rolwisselingen met de noodzakelijke eis van rolvastheid in die rol. Zo kan de minister van BZK de rol van uitvoerder hebben en deze zien overgaan naar de rol van adviseur, maar dit kan eenvoudig ook plaatsvinden op het niveau van de regionaal geneeskundig functionaris bij een onbekende uitbraak van een infectieziekte in een gemeente.

Het nationale alerteringssysteem kan bij warehousemanagement een belangrijke rol spelen. De gradaties hiervan kunnen immers ook bepalend zijn voor de kwaliteiten in de warehouses, waardoor een slagvaardiger reactie mogelijk is.

Bij de reguliere rampenbestrijding zal een dergelijk systeem ook moeten functioneren. Hierbij kan het LOCC bijvoorbeeld een groot deel van de functie van operationeel warehouse-manager van BZK afdekken, maar vervolgens is van direct belang wie de doorzettingsmacht en de beschikkingsmacht heeft om enerzijds de juiste compositie middelen bijeen te brengen en anderzijds geen enkel misverstand te laten bestaan wie de inzetbeslissing heeft. Dit kan in bepaalde gevallen ook de LOS zijn.

Een dergelijk systeem kan niet bestaan zonder een deugdelijke informatievoorziening. Hiertoe moet het mogelijk zijn veel bestaande informatiesystemen te koppelen. Deze koppelingen zijn onderhevig aan de over deze systemen te voeren regie, die anders kan zijn dan de traditionele koppelingen binnen een werkveld.

Zonder het huis van Thorbecke aan te tasten kan met warehousemanagement worden bereikt, dat beter dan in het verleden, vooral op regionaal niveau inzicht is in wat nodig is. Maar ook inzicht in wat ontbreekt, wat niet goed in eigen beheer kan en hoe moet worden gereageerd als de beschikkingsmacht en doorzettingsmacht over bepaalde middelen op ander niveaus worden ondergebracht. Aanvullende instrumenten blijven nodig om rolwisselingen als gevolg van en zich ontwikkelende situatie te kunnen identificeren en daar naar te handelen.